口述：顾锋雷
采访：陈俊杰
整理：陈俊杰
时间：2025年7月24日
顾锋雷：1974年生。现任松江区小昆山镇副镇长。
土地是人类生存的基础。随着工业化、城镇化进程的不断推进，各行各业对土地的需求日益强烈，建设用地逐年增加，耕地日趋减少。那么，如何在保障经济发展的同时，有效保护和利用好土地资源？
按照《国家发展改革委办公厅关于开展第二批全国小城镇发展改革试点工作的通知》要求，探索在农村人口向城镇集中、城镇规模扩大的趋势下，通过“减少”农村建设用地和“增加”城镇建设用地相挂钩的方式，实现城乡建设用地总量平衡，从而在不减少耕地总量的目标下，加快农村人口向城镇集中，加快推进新型城镇化。2009年8月，上海市人民政府印发《关于本市开展小城镇发展改革试点的政策意见》。在这样的背景下，小昆山镇小城镇发展改革试点建设就此拉开了序幕。
小昆山镇俯拍
科学谋划，高起点规划布局
在建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、用地布局更合理、土地可持续利用的目标下，如何将村庄散落、集镇区建设布局凌乱、功能区域混搭的总体规划进行科学布局？这是改革试点的首要任务及根本遵循。所以，在试点工作推进中，小昆山镇按照相关法律法规、考察外省市成功案例、结合镇情特色，不断优化和调整规划，在十余次修改后，才有了最终的《小昆山镇土地利用总体规划（2010—2020年）》《小昆山镇中心镇区控制性详细规划》《松江区小昆山城乡建设用地增减挂钩项目区专项规划》《松江区小昆山城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划》以及《小昆山镇村民房屋搬迁补偿和安置实施办法》《小昆山镇建设用地区域动迁补偿和安置实施办法》《小昆山镇非居住房屋拆迁安置实施办法》等7项规划和实施办法。也正因有了这一系列的科学谋划，我们才能确保后续改革试点工作规划合理，可操作性强。
加强宣传，保障群众权益
小城镇改革试点，关系到项目区内人民群众的切身利益，所以比一般的建设更复杂，难度更大，更需要广大群众的积极参与。宅基地的动搬迁，是最难啃的骨头，也是确保试点顺利推进的关键一步。如何在公正、公平原则下实现规划区内农民户的顺利动搬迁？这是我们一直苦苦思考的问题。
我们遵循的原则是：保障群众的知情权和参与权，充分尊重群众意愿，不强行拆迁，也不搞政绩工程。这么多年过去了，目前我们还在和少数“滞留户”沟通，其中有几户甚至影响到了当年整个的土地出让，造成的损失几乎有上亿元。即便如此，我们依旧秉持原则，尊重他们的想法，用晓之以理的方式谈迁，没有强拆。
“晓之以理”不是一句空话，背后需要开展大量的工作。打个不太恰当的比喻，在开展试点工作之前，镇里的每位领导班子成员都化身“祥林嫂”，划片包干，召开群众会议、挨家挨户登门拜访，不厌其烦、一遍又一遍地把试点工作的意义、步骤、措施，特别是相关补助政策向村民、企业讲清、讲透、讲到位。同时，利用村内的广播、板报等打好“配合战”。在持续的宣传、解释中，我们开始得到广大拆旧区群众的理解和支持。
从2007年5月开始，至2015年9月基本结束，这项工作耗时8年多，共计完成动搬迁民宅3383户、非住宅（含工业企业、集体用地等）282户，拆除建筑80余万平方米。在这个过程中，群众的理解支持很重要，政府的合理补偿也很关键。针对民宅、集体用地、企业等特性，我们按照对应政策给予了补偿：民宅按照“拆一还一”原则，以宅基证记载的面积为根本，同时根据拆除房屋时的具体情况给予补偿；集体土地及私营企业，按照相应政策给予合法建筑面积、土地、设备等补偿，并适度补偿停产停业费等。我们当时的想法很简单，就是想方设法让群众满意，尽量把每一项工作做细、做实。
摸清底数，算好土地账、
资金账、民生账
小城镇发展改革试点的重要目标之一，就是实现资金平衡。对此，我们围绕规划布局，在摸清底数，测算好土地账、资金账、民生账的基础上，将永丰、汤村、荡湾、泾德及大港5个村的农村居民点列为建设用地减少区域（即拆旧区），将规划确定的城镇区列为建设用地增加区（即建新区）。我们通过动搬迁、土地整理复垦，取得置换建设用地的土地指标，将其中较小部分的指标用于建设动迁安置房及公建配套设施等，剩余较大部分土地指标，则用作土地出让。出让土地收入用于建设农民安置房及公建配套设施，包括一部分经营性集体经济组织的不动产。最终的目标是，推进城镇化、改善城乡环境面貌、增加农民财富、提升农民生活质量。
然而，在试点工作中，镇里的财政非常困难，大家的基本工资都得不到保证，过年都是一筹莫展，所以动搬迁资金、新建项目建设资金问题，成为摆在我们面前的又一项重大挑战。如何在“危机”中寻找“机遇”？我们审时度势，算好“三本账”，在区委、区政府的大力支持和相关职能部门及银行的帮助下，以土地储备抵押的方式进行融资贷款，获得了20多亿的启动资金和200多亩的周转指标，有效缓解了前期资金投入的困难，也确保了后续工作的顺利推进。
三区联动，改革试点成果显现
小昆山镇的小城镇发展改革试点可谓“十年磨一剑”。历届党委、政府一任接着一任干，通过近十年的不懈努力，镇域内集镇、工业园、农业园“三区联动”发展模式日益完善，产业发展规划逐渐清晰，功能定位日趋明确，小城镇发展改革试点成果逐步显现，全镇居民的获得感、幸福感、安全感也得到进一步提升。
国家级经济技术小昆山分区
在镇域品质提升方面，得益于小城镇发展改革试点建设，近年来，我们小昆山镇先后获评国家卫生镇、国土资源节约集约利用“四个创新”示范点、上海市文明镇、精品示范街区、市级林荫大道、市级绿化特色道路，上海最美河道、市级无违建镇等国家级、市级荣誉称号。我们还成功绘制了一幅“体育+文旅+乡村振兴”的文旅商体展融合发展画卷，举办多届市A级赛事“小昆山”杯田园亲子健康跑、市级田园铁人三项赛以及“昆冈文会”文化盛会。
2025年“小昆山杯”上海市第九届田园亲子健康跑
在配套设施建设方面，按照此前的规划布局，我们抓紧实施了动迁安置房基地、基础设施、公共配套设施等建设。先是建成了占地606亩的三个安置小区约66万平方米，安置住宅6391套、农民3100多户；公益设施、公建配套等面积19.51万平方米。此外，我们沿主干道文翔路布局的社区文化中心、卫生服务中心、敬老院、成人学校、公共绿地等5万余平方米的配套设施陆续建成并投入使用。不仅如此，我们还基本上完成了“四横四纵”的道路网建设、天然气管道敷设、交通枢纽站建设以及城市绿化景观等。
小昆山镇社区卫生服务中心
在集体资产方面，实现了资产保值增值。在动迁安置小区周边有很多商铺，我们采取的方式是由农民集体经济组织投入，而且是用只租不售的方式，这就保证了集体经济组织长期收益的稳定性。目前，小昆山镇新增优质不动产集体经济商铺1.66万平方米，实现年租金收益901万元，并形成了12.71万平方米的地下车库，以及近1万平方米的会所等集体固定资产。建成的社区文化中心、卫生服务中心、敬老院、成人学校等4万余平方米的配套设施，更是直接为集体经济组织增加了10个亿的资金。
在农民收入方面，运用多种形式，促进了农民收益的不断增加。改革试点之前，我们小昆山镇本地农民的经济来源主要是土地的流转收入和务工收入，但在实施小城镇改革试点后，镇里的农民收入来源大大拓展，集体经济组织也在不断发展壮大。
一方面是固定资产得到升值。从家庭固定资产角度分析，进城镇之前农民居住房屋为农村宅基地，农民只有土地使用权，不可以进入市场进行买卖，因此不具备经济交易价值。但农民进城镇上楼后，所安置的动迁房均为确定合法产权证，三年后允许进入市场正常交易，因此，农民的固定资产得到了巨大升值。
另一方面就是集体资产收入分红。增减挂钩实施后，通过建新区带条件出让的方式，为集体经济组织预留配套商业用房。根据我们的初步统计，2012至2021年间，镇里集体资产累计净收入超过了3亿元，实现“八连涨”。根据集体资产收益分配统计，目前每股收益分配25元。同时，随着生态环境的改善和万亩粮田的建设，我们小昆山镇还打造了大米、有机蔬菜、大闸蟹、米糕等一批特色农产品品牌，这也极大带动了第一产业的发展，为集体经济组织增收添砖加瓦。
小昆山大米
还有一方面就是农业合作社经营收入。增减挂钩实施前，我们镇里的农田田块方向不一，沟渠路等基础设施配套不完善，难以形成规模化种植场景。增减挂钩实施后，通过“农林水”三年行动计划、高标准农田建设、生态清洁小流域建设等工程，我们重新布局农田、水系、林网、道路等，建成了万亩良田现代农业示范区。这一点，放在全上海来看应该也是独树一帜的，带来了农业现代种植的革命性转变。家庭农场经营收入从刚开始的户均4.6万元提高到目前的12.2万元，亩均净收入从460元持续提高到973元。
不仅如此，我们还通过乡村旅游产业实现了增收。在打好生态牌的基础上，我们深耕绿色发展，依托周边佘山风景区，挖掘乡村旅游产业潜力，打造了水稻艺术公园、稻米文化展示馆等，开发农事体验、农耕文化科普教育、农业观光旅游、体育比赛等旅游项目，促进乡村振兴、一三产业融合发展，为乡村经济寻找到新的绿色发展增长点。
在生态环境方面，我们现在有总面积达24300亩的良田，其中核心区域16800亩、林带面积2430亩、水域面积900亩。另外区域内同步实施国家综合农田开发项目及上海市“农林水”三年行动计划，总投资约6.3亿元，现代农业示范园已经初具雏形。同时，我们还全力建设“河湖畅通、生态健康、清洁美丽、人水和谐”的幸福河湖，打造绿色高质量发展的生态标杆，生活污水处理率100%，生活垃圾无公害化处理率达100%，水质从建设前的Ⅴ类提升至Ⅲ类及以上，已被列入水利部2022年度国家水土保持示范单位名单。
土地复垦前
土地复垦后
经过近10年的发展建设，小昆山镇的全国小城镇发展改革试点工作已基本完成。随着城市化进程的不断加快，小昆山镇将继续擦亮全国小城镇发展改革试点名片，坚持新型城镇化导向，推进深度产城融合，牢牢坚持“科创、人文、生态”现代化新松江示范镇的总体定位，为打造实力小昆山、人文小昆山、美丽小昆山、数字小昆山、幸福小昆山而继续奋斗。
■来源 《口述松江城市更新》
■编辑 桂可欣
■栏目主编 许萍
